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23省土地财政依赖度排名 越做越大的土地蛋糕

A-A+2014年4月15日11:45人民网-中国经济周刊评论

  越做越大的土地蛋糕

  “地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。”这几乎成为各地审计部门的共识。

  但现实却是,地方政府仍然热衷于卖地,并且屡创新高。

  国土资源部今年2月11日公布的数据显示,2013年全国国有建设用地供应73万公顷,同比增长5.8%,其中房地产用地20万公顷,同比增长26.8%。与此同时,全国主要监测城市的地价也在上涨。

  国家统计局3月公布,今年1—2月,房地产开发企业土地购置面积4062万平方米,同比增长6.5%,土地成交价款1000亿元,增长8.9%。

  对于地方政府对卖地有着难以割舍的情结,安徽财经大学教授唐敏向《中国经济周刊》表示,这是由于过去的财税体制,事权和财权不对等,导致地方政府过度依赖土地财政收入来推动发展。

  与此同时,还有业内人士表示,面对巨大而唾手可得的土地收益,不少地方政府将经营土地当作主要工作方向,甚至冠以经营城市的美名,以至于有些地方除了卖地之外,已经丧失了真正经营城市、发展实体经济的能力。“卖土地已经令有些地方政府不可自拔了。”

  上海易居房地产研究院研究员严跃进指出,土地财政容易造成地方政府的惰性和腐败。在无需大的成本时,过于依赖土地收入,而不会在其他收入方面寻求突破。

  财政部最新数据显示,2013年全国国有土地使用权出让收入高达41250亿元,这创出了土地市场有史以来的新高。《中国经济周刊》记者查阅财政部国有土地使用权出让收入数据发现,2008—2013年,6年间全国国有土地使用权出让收入已经高达15.6万亿元。

  而且,土地的蛋糕还在越做越大。

  国家审计署2013年12月30日公布,截至2013年6月底,地方政府性债务余额支出投向中,土地收储债务16892.67亿元,位列地方政府性债务余额项目的第二。土地收储形成了大量土地储备资产。审计抽查的34个重点城市(4个直辖市、5个计划单列市、25个省会城市,不含乌鲁木齐、拉萨)本级,截至2013年6月底储备土地16.02万公顷。

  根据全国城市地价动态监测系统的数据,2013年第四季度,重点监测城市中,地价总体水平为4735元/平方米,商服用地、住宅用地和工业用地的地价水平分别为8157元/平方米、7052元/平方米和889元/平方米。

  而国家审计署审计抽查的34个重点城市,与全国城市地价动态监测系统中的重点监测城市几乎完全重合(后者只是多了乌鲁木齐、拉萨两地,对地价拉动作用有限)。

  因此,用这34个城市的储备土地乘以土地的平均价格,即可得出这34个城市的土地储备总价值。

  据此,34个重点城市截至2013年6月底储备土地的总市值已经达到7.585万亿元(16.02万公顷×4735元/平方米)。而如果考虑2013年6月之后新形成的土地储备,以及地价仍然在不断上涨的现实,仅34个重点城市的储备土地总市值可能就会超过这个7.585万亿元。如果加上全国其他数千个城市,全国的数据或将更加惊人。

  而仅仅34个重点城市储备土地总市值就远远超过了全国土地收储的投入(16892.67亿元),二者相差近6万亿,土地买卖堪称暴利。一位业内人士就此向《中国经济周刊》记者反问道,这么大且唾手可得的既得利益,谁舍得呢?

  财税改革如何破解土地财政困局

  “触动利益比触动灵魂还难。”虽然有很多专家、学者及业内人士呼吁遏止土地财政,但这些年来,土地财政却不可避免地越滚越大。记者采访还发现,相比于过去几年,当下中国最小的行政单位——乡镇一级地方政府,对土地的介入程度也越来越深。

  分析人士指出,其实深入分析土地财政的幕后,毫无疑问是政府这只手伸得太长了,直接卷入到经济利益的纠纷之中,既当裁判员又当运动员。

  安徽财经大学教授唐敏建议,一是要深化财税体制改革,建立现代财政制度,明确界定中央和地方事权及其支出责任,使事权和财权大体对等,从而从源头上解决地方政府过度依赖土地财政的问题;二是依法规范土地流转收入,通过税收等政策解决土地暴利问题。

  一位业内人士甚至指出,至少未来5年,土地财政难以完全退出。长期要改、短期难动,这是土地利益格局的现实局面。

  上海易居房地产研究院研究员严跃进表示,土地收入将越来越表现出两个突出问题:一、收入不够。在如此庞大的地方债规模下,尤其是旧债偿还期陆续到达时,当前的土地收入远远不能满足偿还的胃口。二、土地出让的收入机制不长效。土地资源毕竟有限,同时城市规划进程也不允许无节制地开发各类土地,这样土地收入终有枯竭的时候。

  上述人士建议,确保财政支出公开透明,削减不合理开支,进一步落实中央八项规定和约法三章,建设节约型政府。

  中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉向《中国经济周刊》表示,针对这种局面,关键是要平衡政府、集体、个人之间的利益。未来应当要改革征地制度,既要保证农民的土地收益,还要保证政府的收益。假如,过去政府从农民手中征地是一亩10万元,转手卖给开发商100万元,政府赚90万元。今后如果实现自由入市,农民一亩地卖100万元,农民可以分享收益,政府可以通过税收等形式获得相应的收益,这就能避免地方政府的消极不作为。

  除了改革征地制度,党的十八届三中全会和《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》都提出,要在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

  有专家指出,允许农村集体经营性建设用地入市,势必能冲破目前的土地利益格局,更大程度上发挥市场配置资源的作用,高房价、房产绑架中国经济等局面有望得到缓和。

  但是目前,有些地方尚未迈开改革的步伐,就遇到了来自既得利益的阻力,甚至不乏有人打着保护农民利益的幌子来阻挠改革。

  对此,业内人士建议,认定了方向的改革,还必须合理有序地推行下去。

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