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23省土地财政依赖度排名:浙江第一 福建第三

A-A+2014年4月15日11:45人民网-中国经济周刊评论

  近20年来,随着中国房地产业的兴起和发展,中国城市建设、地方政府资金、市民生活质量、城市周边农村经济发展等方面,获得了快速发展和极大改善。这其中的直接贡献便是土地财政。土地财政成为地方政府新的和重要的财政收入来源,为城市社会经济发展发挥了积极作用。但与此同时,一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求,也不同程度地出现了“卖地冲动”,其财政支出过度依赖于土地财政,甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道,即当前被外界所诟病的“土地财政依赖症”。

  目前对于“地方债是否过度依赖土地财政以至压缩楼市调控空间、绑架中国经济”等疑虑,各界争论不一,但争论各方却缺少量化标准,更没有一个量化指标。

  量化指标是分析问题和解决问题的必要基础。对于土地财政而言,有了具体的量化数据,可以更清晰地了解和分析土地财政的现状和问题,特别是准确界定和判断地方债与土地财政之间的合理依赖度,为房地产政策和地方债务等重大问题提供分析思路和决策依据。

  报告的数据来源

  从2014年1月23日起,各省、自治区、直辖市的审计厅(局)陆续公布了各省份政府性债务审计结果,这是全国省级审计部门第一次集中对外公布地方债。

  从公布的审计报告来看,各省级审计部门关于地方债的审计报告基本上使用了同样的报告格式:主要分为“近年来加强政府性债务管理的主要措施”、“政府性债务规模及结构情况”、“全省政府性债务负担情况”、“政府性债务管理中存在的主要问题”四个版块。

  而在“政府性债务管理中存在的主要问题”这个版块,审计部门公布的主要问题有三个,一是政府负有偿还责任的债务增长较快,二是部分地方和行业债务负担较重,三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。

  其中,第三个问题,即“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高”,成为各省级审计报告中最受关注的问题。据统计,29个省份(新疆、西藏、港澳台除外)的审计公告中,在介绍“政府性债务管理中存在的主要问题”时,有23个省级审计部门都明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中。

  23个省份的审计机构给出了截至2012年底“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的具体数值或可供测算的相关项数值。该数值反映了土地财政在地方债中的比重,也反映了地方政府对土地财政依赖的程度。因此,我们将审计报告中的“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”称之为“土地财政依赖度”。

  报告的量化指标的计算方法

  “土地财政依赖度”,即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的数值,其计算方法为:由“承诺以土地出让收入偿还的各级地方政府债务”的总额(即分子),除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”(即分母)得出。

  具体来说就是,首先,省级审计部门圈定“承诺以土地出让收入偿还债务”的本省份各级地方政府的范围并计算其总额。例如浙江是“省、市、县政府”三级政府;四川的范围是“18个市级、111个县级政府”(即四川省21个市(州)、183个县(市、区)中,有18个市级、111个县级政府承诺以土地出让收入偿还债务,其他的则不算在内)。

  其次,省级审计部门再统计出本省份“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”(有极个别省份如四川,其统计口径不含省级政府债务,只统计了市县两级政府)。

  最后,将以上两项统计数据进行相除,即“承诺以土地出让收入偿还债务”总额除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”,从而得出“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”这一数值。即我们称之为的“土地财政依赖度”。

  根据上述的省级政府审计部门的公开审计报告及其相关数据,《中国经济周刊》、中国经济研究院联合研究并发布“我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告”(下称《报告》)。

  23省份“土地财政依赖度”排名总览

  北京土地偿债总额第一,浙江依赖度第一

  《报告》显示,从“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值,即此类债务总额来看,排名依次为北京、浙江、上海、四川、辽宁、湖北、广东、重庆、山东、天津、福建、江西、湖南、安徽、河北、广西、黑龙江、陕西、吉林、海南、山西、甘肃,江苏未公布数据。

  从土地财政依赖度,即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看,排名依次为浙江、天津、福建、海南、重庆、北京(估算)、江西、上海、湖北、四川、辽宁、广西、山东、江苏、安徽、黑龙江、湖南、广东、陕西、吉林、甘肃、河北、山西。

  23省份最少的也有1/5债务靠卖地偿还

  浙江天津2/3债务要靠土地出让收入偿还

  《报告》显示,23个省份中,浙江省以66.27%排名第一;天津排名第二,64.56%。换句话说,浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务,都有2/3的份额要靠卖地来偿还。

  浙江省审计厅公布的审计公告中明确指出,地方债务偿还对土地出让收入的依赖程度较高。2012年底,浙江省、市、县政府负有偿还责任债务中,承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为2739.44亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额4133.91亿元的66.27%。

  排名靠前的北京在“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值上排名第一,但未给出其在相同统计截止日期内占整体债务的相对比值。近些年,北京的地王不断涌现,根据北京市审计局公布,截至2012年底,其土地偿债规模高达3601.27亿元,位列23个省份之首。而截至2013年6月,北京市县两级政府债务余额为6496亿元,最近三年年均增长33%。据此测算,截至2012年底,北京市地方债规模应当在6000亿元上下,即北京市土地偿债在整体债务中的份额应在50%~60%。

  占比最小的三个省份,分别是甘肃(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)。这意味着,即使对土地偿债依赖度较小的省份中,也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。

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